การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์
(Strategic Environmental Assessment)

เครื่องมือในการจัดการสิ่งแวดล้อมที่เป็นที่ยอมรับ และถูกใช้อย่างกว้างขวางในประเทศต่างๆ มิได้มีแต่เพียงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) เท่านั้น แต่ในปัจจุบันการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) กำลังถูกนำมาใช้ในประเทศที่พัฒนาแล้ว รวมทั้งองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศ เพื่อเป้าหมายให้เกิดความยั่งยืนในทางสิ่งแวดล้อมตามที่ปรากฎในเป้าหมายในการพัฒนาแห่งศตวรรษ (Millennium Development Goals: MDGs) โดยให้มีการรวมหลักการของการพัฒนาที่ยั่งยืนเข้าอยู่ในนโยบายและแผนระดับประเทศ (OECD 2006)

สำหรับแนวคิดของ SEA ได้เริ่มขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 ในประเทศสหรัฐอเมริกาโดยได้มีการนำแนวคิดของ SEA เข้าสู่กระบวนการตัดสินใจโดยมีปรากฏใน National Environmental Policy Act (NEPA) (Mitsubishi Research Institute 2003) หลังจากนั้นเมื่อประเทศต่างๆ เช่น ประเทศแคนาดา ออสเตรเลีย และฝรั่งเศส ได้เห็นความสำคัญ จึงเริ่มนำแนวความคิดของ SEA มาประยุกต์ใช้ แต่จุดสำคัญที่แสดงให้เห็นถึงการเป็นที่ยอมรับของ SEA นั้นเกิดในยุโรป โดยในปี พ.ศ. 2534 จากการประชุมที่เมืองเอสปู ประเทศฟินแลนด์ได้มีการบรรลุข้อตกลงใน “อนุสัญญาว่าด้วยการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามเขตแดน (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context)” หรือ “อนุสัญญาเอสปู (Espoo Convention)” ซึ่งเป็นพันธกรณีที่วางรากฐานในการนำ SEA มาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม และต่อมาในปี พ.ศ. 2546 ที่เมืองเคียฟ ประเทศยูเครน เกิดพิธีสารที่เกี่ยวข้องกับ SEA (Protocol on Strategic Environmental Assessment) เพิ่มเติมในอนุสัญญาเอสปู (Sadler 2005, Fischer 2007 อ้างใน สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 2552) แม้ว่า SEA จะเกิดขึ้นมา 40 ปีแล้วแต่แนวคิด แนวทางในการดำเนินการ ตลอดจนการนำไปประยุกต์ใช้ในประเทศต่างๆ ยังคงมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

โดยภาพกว้างๆ แล้ว SEA เป็นกระบวนการวิเคราะห์เชิงระบบเพื่อการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินระดับนโยบาย แผน และโปรแกรม (Policy, Plan and Programme: PPP) โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อทำให้ความยั่งยืนในทางสิ่งแวดล้อม (Dalal-Clayton and Sadler 2005) ดังนั้นการดำเนินการ SEA จึงเป็นต้องทำตั้งแต่เริ่มก่อนการทำนโยบาย แผน และโปรแกรม โดยมีกระบวนการของการประเมินผลกระทบทั้งในแง่บวก และแง่ลบที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อม สังคม เศรษฐกิจ สำหรับทางเลือกต่างๆ ตลอดจนทางเลือกของการไม่มีนโยบาย แผน และโปรแกรม (No Action Alternative) การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) ในขั้นตอนต่างๆ จึงมีความสำคัญอย่างมากในกระบวนการ SEA ภาพรวมทั้งหมดต้องถูกใช้ประกอบการตัดสินใจของผู้สร้างและผู้มีอำนาจในการตัดสินใจให้ใช้นโยบาย แผน และโปรแกรม

ขั้นตอนในการดำเนินการ SEA ของประเทศต่างๆ ทั่วโลก จะไม่ได้มีการกำหนดเป็นขั้นตอนอย่างชัดเจน มีเพียงแนวทางหรือกรอบกว้างๆ ที่ควรดำเนินการซึ่งต้องมีการประยุกต์ให้เหมาะสมกับระดับและประเภทของนโยบาย แผน และโปรแกรม ที่จะถูกประเมิน โดยทั่วไปในการดำเนินการ SEA เริ่มจากการกลั่นกรอง (Screening) เป็นการพิจารณาในขั้นต้นว่า นโยบาย แผน และโปรแกรม มีความจำเป็นในการทำ SEA หรือไม่ การกลั่นกรอง โดยทั่วไปก็มักจะทำโดยอาศัยแนวทางของการทบทวนวรรณกรรม (Literature Review) ประสบการณ์จากการปฏิบัติ พื้นฐานของกฏหมายว่ามีการกำหนดไว้หรือไม่ การกำหนดขอบเขต (Scoping) เป็นการระบุประเด็นที่สำคัญ ทางเลือก วัตถุประสงค์ และกรอบในการดำเนินการ การพัฒนาทางเลือก (Scenario/ Alternative Development) เป็นการสร้าง การวิเคราะห์และการเปรียบเทียบของทางเลือก (รวมทางเลือกของการไม่มีนโยบาย แผน และโปรแกรม (No Action Alternative) ที่มีสำคัญต่อการสร้าง การดำเนินการเชิงรุก และการตัดสินใจที่มีความเกี่ยวเนื่องกับการประเมิน การวิเคราะห์และประเมินผลกระทบ (Analysis and Evaluation of the Impacts) เป็นการประเมินผลกระทบที่สำคัญที่เกิดจากทางเลือกที่ได้ถูกเลือก รวมทั้งการกำหนดมาตรการในการลดผลกระทบ รวมทั้งการติดตามเฝ้าระวัง การจัดทำรายงาน เพื่อให้ข้อมูลซึ่งมีความจำเป็นต่อผู้มีอำนาจในการตัดสินใจ และ/ หรือ เป็นไปตามที่ความต้องการทางกฎหมาย การมีส่วนร่วมของชุมชน (Public Participation) เพื่อรับฟังความคิดเห็นและข้อกังวลใจของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การมีส่วนร่วมนี้สามารถดำเนินการในขั้นตอนต่างๆ ตามที่ผู้ดำเนินการศึกษา SEA เห็นว่ามีความจำเป็น (Sadler 1996, Mitsubishi Research Institute 2003, Sadler 2005)

สำหรับในประเทศใทย แม้ว่าได้มีการดำเนินการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำหรับประเภทและขนาดของโครงการพัฒนามาเป็นเวลาเกือบ 30 ปีแล้ว (ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2524) แต่คุณภาพสิ่งแวดล้อมและคุณภาพชีวิตของคนในบริเวณใกล้เคียงโครงการพัฒนาต่างๆ กลับยังคงเสื่อมโทรมลง จึงเป็นที่มาของประเด็นของความขัดแย้งระหว่างชุมชนโดยรอบโครงการพัฒนา และผู้ประกอบการเจ้าของโครงการ กรณีความขัดแย้งดังกล่าวนี้นับวันจะทวีความรุนแรงและแพร่ขยายในพื้นที่ต่างๆ มากยิ่งขึ้น การแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วมีความยุ่งยาก ซับซ้อน ตลอดจนมีค่าใช้จ่ายที่สูงมาก เมื่อแนวความคิดของ SEA เข้ามาในประเทศไทยเมื่อเกือบ 10 ปีที่ผ่านมา จึงเป็นแนวทางที่ถูกมองว่าจะเป็นเครื่องมือที่จะเป็นประโยชน์อย่างมากที่ทำให้นโยบาย แผน และโปรแกรมที่จะเกิดขึ้นเป็นที่ยอมรับมากยิ่งขึ้นเนื่องจากการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นขั้นตอนที่สำคัญในกระบวนการดำเนินการ SEA ด้วยความสำคัญดังกล่าวมาแล้วภาครัฐโดยคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (ชื่อเดิมคณะอนุกรรมการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงพื้นที่) เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2548 โดยคณะอนุกรรมการฯ มีมติเห็นควรที่จะนำ SEA มาใช้ในประเทศไทย เพื่อให้มีการประเมินศักยภาพและข้อจำกัดของสิ่งแวดล้อมตั้งแต่ขั้นการจัดทำนโยบาย แผน โปรแกรม และโครงการขนาดใหญ่ เพื่อบูรณาการมิติสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยีอย่างสมดุล ตามแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืน และคณะอนุกรรมการฯ มีคำสั่งแต่งตั้งคณะทำงานจัดทำรายละเอียดแนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ เมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2549 โดยมีหน้าที่ที่สำคัญในการจัดทำรายละเอียดและตัวอย่างแนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA Guideline) ซึ่งก็ยังคงอยู่ในระหว่างการดำเนินการและการทบทวน (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 2552)

จากการที่หน่วยงานภาครัฐที่ที่มีส่วนสำคัญในการวางนโยบายให้ความสำคัญกับ SEA ซึ่งเป็นเครื่องมือหนึ่งที่จะนำมาสู่การบูรณาการทั้งความคิดและการปฏิบัติการร่วมกันของหลายฝ่าย ทำให้เกิดการทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ และมีกระบวนการตัดสินใจจากหลายฝ่ายอย่างมีส่วนร่วม โดยมุ่งเป้าประสงค์ของการพัฒนาที่ยั่งยืน บนศักยภาพและเงื่อนไขของการพัฒนาในระยะยาว ดังปรากฏในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 และแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550-2554 ที่มีข้อเสนอการพัฒนาสรุปได้ดังนี้ (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 2552)

1. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550-2554) ยุทธศาสตร์การพัฒนาบนฐานความหลากหลายทางชีวภาพ และการสร้างความมั่นคงของฐานทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม กล่าวถึงบทบาทภาครัฐในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การสร้างสภาพแวดล้อมที่ดี เพื่อยกระดับคุณภาพและการพัฒนาที่ยั่งยืน ให้พัฒนาประสิทธิภาพการบริหารจัดการ เพื่อลดมลพิษและควบคุมกิจกรรมที่จะส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิต โดยผลักดันให้เกิดระบบประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ตั้งแต่ขั้นตอนของการกำหนดนโยบาย แผน และการพัฒนาระดับพื้นที่อย่างสอดคล้องกับศักยภาพในการรองรับ และการบริหารจัดการมลพิษของพื้นที่
2. แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2550-2554 ได้กล่าวถึงแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมใน 5 ปีข้างหน้า จะใช้หลักการจัดการข้อ 3 การระวังไว้ก่อน (Precautionary Principle) ซึ่งเป็นหลักการจัดการเชิงรุกที่เน้นหลักการป้องกันผลกระทบล่วงหน้า มีการสร้างระบบภูมิคุ้มกันให้กับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีระบบนิเวศที่เปราะบาง โดยให้มีการคุ้มครองรวมทั้งมีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ในขั้นการกำหนดนโยบาย โดยเฉพาะในกลยุทธ์ที่ 2 การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของทุกภาคี ได้กำหนดมาตรการให้มีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ทุกระดับ โดยผลักดันให้มีการใช้กระบวนการการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ในทุกระดับและเลือกนโยบายหรือพื้นที่นำร่องในการจัดทำการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ เช่นการบริหารจัดการลุ่มน้ำทั้งระบบ หรือครัวของโลก และการขนส่งมวลชน เป็นต้น

และที่มีความสำคัญอย่างมากคือ คำแถลงนโยบายของรัฐบาล ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม พ.ศ. 2551 นโยบายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ข้อ 5.6 ระบุว่า “จะดำเนินการปรับปรุงกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งสร้างจิตสำนึกในการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชน ประชาชน และภาคีที่เกี่ยวข้อง ในรูปของสมัชชาสิ่งแวดล้อมมีส่วนร่วมบริหารจัดการ และจัดให้มีการใช้ระบบประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อเป็นกลไกกำกับให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน” (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 2552)

การดำเนินการเพื่อพัฒนากระบวนการ SEA ในประเทศไทยได้มีการดำเนินการในภาคส่วนต่างๆ บ้างแล้ว การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ในประเทศไทยได้รับการยอมรับและมีการดำเนินการในภาคส่วนต่างๆ เช่น กรณีศึกษาโครงการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับพื้นที่กรณีศึกษาเขตเศรษฐกิจชายแดนพิเศษ จังหวัดเชียงราย (โครงการได้รับการสนับสนุนโดย สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) กรณีศึกษาโครงการการจัดการน้ำในลุ่มน้ำยม (โครงการได้รับการสนับสนุนโดย แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ) และกรณีศึกษาในพื้นที่ 5 จังหวัดชายฝั่งทะเลภาคใต้ ประกอบด้วย จังหวัดสุราษฎร์ธานี นครศรีธรรมราช กระบี่ พังงา และภูเก็ต (โครงการได้รับการสนับสนุนโดย สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) เป็นต้น และในปัจจุบันโครงการขนาดใหญ่ของหลายหน่วยงานได้เริ่มทำ SEA ในขั้นตอนการศึกษาเพื่อวางแผนโครงการ

ดังนั้นสำหรับประเทศไทย SEA มีแนวโน้มอย่างสูงในการนำมาใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดการสิ่งแวดล้อมทั้งเพื่อลดผลกระทบและความขัดแย้ง และเกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน ดังเช่นประเทศต่างๆ ทั่วโลก รวมทั้งในภูมิภาค ได้แก่ ประเทศจีน และเวียดนาม

เอกสารอ้างอิง :

• Dalal-Clayton, B. and Sadler, B. 2005. Strategic Environmental Assessment: A Sourcebook and Reference Guide to International Experience. Earthscan, London. Fisher, T.B. 2007. Theory and Practice of Strategic Environmental Assessment: Towards a More Systematic Approach. Earthscan, London.
• OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2006. Applying Strategic Environmental Assessment: Good Practice guidance for Development Co-operation. OECD Publishing, Paris.
• Mitsubishi Research Institute. 2003. Effective SEA System and Case Studies. Ministry of the Environment Government of Japan, Tokyo.
  Sadler, B. 1996. Environmental Assessment in a Changing World: Final Report of the International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment. Public Works and Government Services Canada. Ottawa.
• Sadler, B. 2005. The Status of SEA Systems with Application to Policy and Legislation. in Strategic Environmental Assessment at the Policy Level: Recent Progress, Current Status and Future Prospects. edited by Sadler, B. Ministry of the Environment, Czech Republic.
• สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. 2552. การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์. เรวดี โรจนกนันท์ (บรรณาธิการ) บริษัท มิสเตอร์ก๊อปปี้ (ประเทศไทย) จำกัด, กรุงเทพมหานคร.